ויסקונסין כפיילוט

תוכנית ויסקונסין החלה לפעול בשנת 2005 בארבעה מוקדים בישראל. התוכנית הוגדרה כ"פיילוט", במהלכו יופרטו מרב השירותים הניתנים בלשכות התעסוקה. הטיפול במקבלי הקצבאות יועבר לידי חברות פרטיות, ובידי לשכות התעסוקה יישאר הטיפול במובטלים בלבד. לחברות הפרטיות ניתנו אמצעים, שיאפשרו להן השמה של מקבלי גמלאות בשוק העבודה. מרכזי השמה מטעם החברות הפרטיות הוסמכו להעביר דיווח לביטוח הלאומי, שיאשר או ישלול את קצבתו לאותו חודש.

לכל משתתף בתוכנית נקבעה תוכנית אישית שבין 22 ל-40 שעות בשבוע, כאשר מרכיבי התוכנית הינם: חיפוש עבודה עצמאי (במחשבים בתוך המרכז), שירות בקהילה (שמטרתו להעניק "הרגלי עבודה" ), קורסים להקניית כישורים "רכים" (הצגה עצמית בראיון העבודה, כתיבת קורות חיים וכיו"ב – בניגוד ללימוד מקצוע או מיומנויות הנחוצות בעבודה עצמה), קורסים מקצועיים (אשר רק מעט מהם מקנים תעודה מקצועית), לימוד השפה העברית ומיומנויות מחשב בסיסיות (אם יש בכך צורך) וביצוע ראיונות עבודה (במידת האפשר).

למרות ההצהרות, מטרת התכנית השבועית אינה להכין את המובטלים לשוק העבודה, אלא לאלצם לעבוד בכל מחיר – בין אם בשוק העבודה, ובין אם 'לעבוד' בהשתתפות בתכנית, במסגרת שעות המדמה שבוע עבודה מלא, תמורת המשך קבלת הקצבה. כך הופכת הזכות לקבלת רשת ביטחון אחרונה מהמדינה למותנה בשיתוף פעולה עם פקידי התכנית, עובדי החברה הפרטית, כאשר כל סטייה מהתנהגות הנחשבת ראויה גוררת שלילת קצבה.

ההצהרות בזירה הפוליטית ואופן עיצובה של התוכנית מצביעים על כך, שמקבלי הגימלה נתפסו כמושאי התוכנית, ולפיכך גם כמקור הבעיה. התוכנית לא נועדה להגביר את יכולתו והתאמתו של שוק העבודה לקליטת המובטלים (מספר מצומצם של מישרות, היעדר מגוון מתאים של מקצועות ועיסוקים המתאימים לכל רמות ההשכלה), אלא התמקדה בשינוי התנהגותו של מקבל הקצבה: להפחית את תלותו, לשלב אותו, להגביר את יכולתו להיות עובד.

הגדרה כזו של בעיית האבטלה משקפת ומחזקת תפיסת עולם ניאו-ליברלית, לפיה השוק החופשי פועל כשורה, ואילו האנשים שאינם משתתפים בו הינם בעיה מקומית הטעונה תיקון. תפיסת עולם זו חיזקו בעזרת שימוש במספרים, דיון בגורמי המצב, חלוקה לבעלי אינטרסים (טובים ורעים), שיח רציונלי של חישובי עלות ותועלת רציונליים ועוד.

שימו לב, שדו"ח ועדת יערי, שמונתה כדי לבדוק את התוכנית, הקפיד להדגיש, שהפחתה במספר מקבלי הגמלאות מקרב ציבור משתתפי התוכנית אינה בגדר מטרה כשלעצמה אלא רק תוצר נלווה שלה. זאת, משום שלטענתו, מטרה שכזו עלולה ליצור לחצים, אשר יפעלו בניגוד למטרות התוכנית כפי שנקבעו בחוק. באקט ההכחשה הזה ניתן למצוא את המפתח להבנת ההחלטה להפעיל את התוכנית בישראל: דהיינו, עצם ההכחשה של "היסוד השערורייתי" של התוכנית, לפיו התופעה בה יש להילחם הינה המובטלים ולא תופעת האבטלה, נחוצה כדי לקיים את תפיסת העולם הגלויה של התוכנית.

להתחיל בלי להתחיל באמת

אבל איך מתהווה התוכנית עצמה? איך היא הופכת לעובדה קיימת בנוף החברתי? הרעיון הוא להפעיל אותה בלי להתחיל אותה באמת, כשבאמת מגיעים להחלטה הרשמית אם להתחיל אותה – מגלים שהיא כבר פועלת מזמן.

בשלב ראשון מופיעה התוכנית כ"רעיון בלבד" ("פיילוט"), ובשלב השני, כשבודקים את הפיילוט וממנים ועדות לבדוק אותה – מגלות הוועדות כי יש כבר עובדות, ש"התוכנית כבר קיימת, ונותר רק להכניס בה תיקונים אחרונים". שימו לב למשל למסקנות ועדת יערי, שמונתה לבדוק את התוכנית:

"לדרך יישומן של התכניות חשיבות מכרעת. לשם כך נדרשים צוות מנוסה, בעל הכשרה הולמת, להערכת המסוגלות והצרכים של המשתתף בתכנית; ידע על זכויות הפרט והמועסק ועל יכולותיו; משאבים לתיאום בין הגורמים הרלוונטיים – משרדים ורשויות, ארגונים וולונטריים, תכניות שיקום והכשרה מקצועית ומעסיקים פרטיים או ציבוריים" (עמ' 47).

כאן ניתן לראות, כיצד הדו"ח פועל כבר מתוך הנחה שיש כבר "תוכניות" – כלומר בעצם התוכנית הניסויית הקיימת – והשאלה היא רק, איך צריך בדיוק ליישם אותה. את השאלה המהותית בדבר עצם הבחירה במודל התוכנית הספציפי העבירו מחברי הדו"ח למקום אחר:

"דיון בסוגיה זו מחייב מבחן מחודש של הליך ההפרטה של תכניות 'מרווחה לעבודה' (המודל האמריקאי) כחלופה להפעלת תכניות אלו באמצעות לשכות התעסוקה בתיאום עם לשכות הרווחה, עם מערכת החינוך, עם ארגונים וולונטריים ועם עסקים פרטיים (המודל הבריטי והדני)" (שם, שם).

חשוב לראות, איך החלטה על שימוש בפתרון מסוג מסוים לבעיית האבטלה, מעצבת את האופן בו נתפסת הבעיה עצמה. כדי לעשות זאת, צריך לעשות צעד אחורה ולראות שעצם הפעלת הפיילוט של תוכנית ויסקונסין פירושה היה הכרעה בין כמה הגדרות אלטרנטיביות של הבעיה. למשל:

1. בעיית התמריצים לעבודה: מה שחסר הוא תמריץ לעבודה. בעיה זו ניתנת לפתרון באמצעות מדיניות של הורדת הגמלאות או באמצעות מדיניות הפיכת העבודה למשתלמת יותר (make work pay), דהיינו, העלאת השכר (העלאת שכר המינימום, תשלומים ישירים באמצעות סובסידיות שכר, מס הכנסה שלילי, הגדלת פוטנציאל ההשתכרות באמצעות תוכניות הכשרה מקצועיות).
2. בעיית כישורי העבודה הנמוכים והזיקה החלשה של רבים לשוק העבודה: בעיה זו ניתנת לפתרון באמצעות מתן שירותי ייעוץ וסיוע בחיפוש עבודה, שיפור שירותי ההשמה הציבוריים (לשכות התעסוקה), תעסוקה מסובסדת בסקטור הפרטי והציבורי ותכניות הכשרה מקצועיות.

תוכנית ויסקונסין היא רק דוגמא אחת ל"תוכנית ניסויית", לשינוי מבני בו מחליטים לערוך "רק" פיילוט. יש דוגמאות רבות לכך במערכת החינוך, בהפרטת מעונות לחוסים, וכמובן בהקמת בתי-ספר "ניסויים" רבים, אשר מקבלים אישור הפעלה קבוע בהמשך. מדובר כאן באסטרטגיה פוליטית המסייעת לאישור החלטות שנויות במחלוקת ולריקון הדיון הדמוקרטי מתוכנו. מרככים את ההתנגדויות בציבור בשלב הראשון כי מדובר "רק בפיילוט", וכשמגיעים ל"דיון הקובע", כבר "מאוחר מדי".

מעבר לעובדה שקל יותר לאשר את "הקיים" – כלומר, את מה שהתחיל כ"ניסוי – מאשר את "החדש", ניתן לראות כי מקבלי ההחלטות מפעילים את כוחם כדי להשפיע על עיצוב "המציאות", כלומר – מתחילים ב"ניסוי", בידיעה, שה"מציאות" תשפיע בתורה על עצם תפיסת המציאות של הציבור ושל הממשלה. השלטונות מניחים, שאם יירשמו הצלחות בהפעלת תוכנית ניסויית יחזק הדבר את הטענה, שהגדרת הבעיה הראשונית ותפיסת העולם שעמדה בבסיסה הן נכונות.

עצם הבחירה ב"פיילוט" ספציפי משפיעה על האופן בו נתפסת הבעיה, על האלטרנטיבות לפתרונה ועל הדרך בה נתפסת המציאות החברתית. אחרי כמה שנים של תוכנית ויסקונסין, כבר מתרגלים למצב, שבו המובטלות והמובטלים נתונים למרות חברות פרטיות. מתרגלים כבר לתפיסה, שצריך לתקן אותם – וגם להאשים אותם בחוסר יכולתם לתקן את עצמם. מתרגלים למצב, בו שירות התעסוקה של המדינה מקוצץ וקטן – וכל מי שינסה להרחיב אותו, עלול להיתקל בהתנגדות גדולה. מתרגלים – למשל ברשויות מקומיות, גם ודווקא עניות – לעבודת-חינם של מובטלים בשירות הקהילה, וקשה יהיה לוותר עליה (כי תקציבים אין, ועבודה חינם מפתה).

הפיילוט כמסלול עוקף דמוקרטיה

הפיילוט גם ממקם את כל הדיון בבעיה החברתית ובדרכי פתרונה אצל המומחים והפקידים – רחוק מזירת הוויכוח הציבורי בחברה דמוקרטית: ועדות ממשלתיות ומערך בירוקרטי מאפשרים את הפעלת התוכנית הניסויית. ועדות מקצועיות ומדעיות, מומחים וסוקרים ממלאים תפקיד מכריע בהגדרת הבעיה ובעיצוב התוכנית. נציגי הציבור – גם הציניים שביניהם – הם לחיצים, ועלולים להיאלץ להיענות למחאת המובטלים. לעומתם, המומחים יכולים להפיק חוות דעת מקצועיות לפי הזמנה. מקרה תכנית ויסקונסין מראה, כיצד שיטת הפיילוט מהווה אמצעי לחסום דיון מקיף באלטרנטיבות פוליטיות ובהשלכות של תוכניות ממשלתיות.

מגמת הפיילוטיזציה ככלי לעיצוב תהליכי קבלת ההחלטות והובלת מדיניות בסוגיות ציבוריות הפכה לתופעה רחבת היקף. היא וריאנט אחד של "שיטת הסלאמי", שמוביל בשנים האחרונות משרד האוצר. השלטונות משתמשים בשיטה זו כשהם מסתמכים על הכלל הידוע, לפיו "פיילוטים תמיד עובדים".

וזה נכון. פיילוטים תמיד עובדים, משום שהיקפו המצומצם של הפיילוט מאפשר להקדיש לו משאבים יוצאי-דופן. המקרה של תוכנית ויסקונסין מראה, כי גם במקרים בהם אפילו הפיילוט נכשל, אפשר להציג אותו בעזרת מסכת שקרים ומניפולציות כהצלחה.

כך או כך, יוזמי הפיילוט אינם לוקחים על עצמם שום סיכון, כל עוד התוכנית מוגדרת כניסוי: במציאות הקיימת לא יעלה על הדעת שמדינה אשר יוזמת "ניסויים בבני אדם" תפצה את המשתתפים בניסוי, אם הניסוי יוכח ככישלון. עצם הרעיון להתחיל צעדים חברתיים חדשים במסגרת מצומצמת לפני שמפעילים אותם במתכונת ארצית וקבועה אינו פסול כשלעצמו. אך צריך לעשות זאת, רק לאחר שההחלטה להפעלת תכנית שכזו התקבלה באופן דמוקרטי.

הדמוקרטיה הסכמית כאמצעי להגנה עצמית חברתית

מה פירוש הדבר "באופן דמוקרטי"? אם מקבלים את עקרון הדמוקרטיה ההסכמית, פירוש הדבר גם שאזרחים אינם מושאים סבילים שאפשר להחליט עליהם, על גבם, באופן חד-צדדי. דעתם של הנוגעים במישרין לדבר קובעת. במלים אחרות: שאי אפשר לבצע "תוכנית", המשנה את תנאי חייהם של המובטלות והמובטלים, בלי דיון של ממש עם נציגי המובטלים. ומובטלים צריכים ייצוג – בין במסגרת איגודים מקצועיים ובין במסגרת התאגדות משלהם. התאגדויות כאלה קיימות בעולם. ובדומה לכך: אי אפשר להפריט מעונות לחוסים תוך התעלמות מדעתם של הוריהם וקרוביהם, אלה הנושאים בעמל גידולם ודואגים לגורלם. על שינויים כאלה צריכים לקבל הסכמה של ממש.

יותר מכך: ציבורים נפגעים ותנועות חברתיות יכולים לדרוש, שמול הפיילוט השלטוני ינוסו אלטרנטיבות חברתיות. במקום שהפיילוט הניאו-ליברלי ימחק את האלטרנטיבות, ישנה את תפיסת המציאות ויהפוך הוא לבדו ל"מה שיש", צריך לדרוש בחלק מן המקרים פיילוטים נגדיים, חברתיים, המדגימים אפשרויות חברתיות שאותן מוחק השלטון.

נוכח התנגדות ציבורית נמרצת נכשלה הממשלה בחודש דצמבר 2009 בנסיונה להעביר בכנסת את חוק המאגר הביומטרי. ומייד הגיע הפיילוט: הוחלט במקום זאת להפעיל את התוכנית במתכונת "פיילוט" למשך שנתיים. לאחר מכן ישקלו, האם להרחיב את התוכנית לכלל האזרחים. עוד פיילוט יוצא לדרך. ראו הוזהרתם.